“Vergaderen in Nederland kost in tijd 30 miljard euro per jaar.” Deze uitspraak deed professor Peter Vink van de Nederlandse Organisatie voor toegepast natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO) in november 2008. En Nederland vergadert wat af, op het werk, bij de vereniging en in de politiek, zowel op nationaal als op lokaal niveau. Agendapunten komen op meerdere momenten aan de orde en alle partijen willen iets zeggen over de punten. Hierdoor treden veel politici telkens in herhaling en duren vergaderingen, en daarmee het politieke proces, veel langer dan eigenlijk nodig is.
Efficiënt vergaderen
Veel gemeenten willen efficiënter vergaderen dan ze nu doen of dan ze tot voor kort deden. De afgelopen jaren hebben veel gemeenteraden die stap genomen en hebben hun bijeenkomsten zó georganiseerd dat zij efficiënter kunnen vergaderen. Zo ook de gemeenteraad van Purmerend. Tot de gemeenteraadsverkiezingen van 2006 werden de voorbereidende raadsvergaderingen gevoerd in zogenoemde raadscommissies, maar na de verkiezingen koos de raad ervoor om de raadsvergaderingen voor te bereiden in raadsfora. De reden hiervan was dat de raad hoopte dat met ‘externe’ voorzitters vergaderen efficiënter zou zijn dan met traditionele voorzitters, leden uit de raad.
Wet dualisering gemeentebestuur
In 2002 is de Wet dualisering gemeentebestuur in werking getreden. De belangrijkste wijzigingen die deze wet met zich meebracht waren dat volgens artikel 13 van de Gemeentewet (Gemw), anders dan in het monistisch stelsel, wethouders geen zitting meer hadden in de gemeenteraad en dat de raad wordt bijgestaan door een raadsgriffier (art. 107 Gemw). In 2005 vond de evaluatie van de duale werkwijze in Purmerend plaats. Een van de conclusies uit de evaluatie was dat de eerder gemaakte afspraken om de discussies in raadscommissies tussen raadsleden en collegeleden te verbeteren onvoldoende uit de verf zijn gekomen. Dit was reden voor de raad om hardop na te gaan denken over de vorm van de raadscommissies.
Art. 82 Gemeentewet
Volgende de Gemeentewet kan de raad “raadscommissies instellen die de besluitvorming van de raad kunnen voorbereiden en met het college of de burgemeester kunnen overleggen” (art. 82 lid 1 Gemw). Een raadcommissie heeft een lid van de gemeenteraad als voorzitter (art. 82 lid 4 Gemw). Verder heeft een raadscommissie enkele rechten die een gemeenteraad ook heeft, zoals strafrechtelijke immuniteit (art 82 lid 5 jo. art. 22 Gemw), het recht om achter gesloten deuren te vergaderen (art. 82 lid 5 jo. art. 23 lid 3 Gemw) en de geheimhoudingsplicht (art. 82 lid 5 jo. art. 25 lid 1 Gemw).
Situatie in Purmerend vanaf 2006
Na de verkiezingen van 2006 besloot de raad, op basis van de resultaten van de evaluatie van de duale werkwijze in Purmerend, geen raadscommissies volgens de Gemeentewet in te stellen, maar zogenoemde raadsfora. Het verschil met de raadscommissie is dat het raadsforum een voorzitter heeft die geen deel uit maakt van een bestuursorgaan van de gemeente Purmerend en die ook niet werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur. De voorzitter is dus alleen voorzitter van het raadsforum en is geen raadslid van de gemeente Purmerend. De forumvoorzitter heeft als belangrijkste taken de voorbereiding van de forumvergaderingen (samen met de forumgriffier en de desbetreffende leden van het college van B&W, ook wel het ‘agenda-overleg’ genoemd) en het leiden ervan. De gemeenteraad hoopte hiermee dat, door de externe voorzitters, de vergaderingen efficiënter konden verlopen. Externe voorzitters kunnen bijvoorbeeld professionele voorzitters zijn. Verder heeft een externe voorzitter geen politieke kleur, in tegenstelling tot voorzitters uit de raad. Een raadsforum is zoveel mogelijk ingericht als een traditionele raadscommissie, maar omdat de raadsfora geen voorzitter hebben uit de raad, voldoen deze niet aan art. 82 lid 3 Gemw. Vandaar dat men spreekt van raadsfora in plaats van raadscommissies.
Raadsfora
Na het zomerreces van 2006 kwamen de raadsfora voor het eerst bijeen. De raad koos voor drie raadsfora die de raadsvergaderingen moesten voorbereiden: het forum Samenleving behandelt de stukken over welzijn, sociale zaken, onderwijs, sport en cultuur. Het forum Stedelijke Ontwikkeling en Beheer bereidt de stukken voor die gaan over stadsontwikkeling, bouwen en wonen, verkeer en vervoer, economische zaken en milieu. De overige zaken, zoals algemeen bestuur, veiligheid en juridische zaken komen in het raadsforum Algemene Zaken aan bod. De raadsfora vergaderen elke eerste, tweede en derde donderdag van de maand en geven een advies aan de raad over de voorgelegde besluiten. De laatste donderdag van de maand neemt de raad een besluit over de voorbesproken stukken. Naast de raadsleden zitten in de raadsfora ook fractieassistenten. Fractieassistenten zijn leden van een partij die, net als raadsleden de vergaderingen voorbereiden. Zij hebben echter geen stem in de raad, maar kunnen wel als woordvoerder optreden namens de fracties om een standpunt te verdedigen. Fractieassistenten zijn de personen die op de kieslijst stonden, maar niet gekozen zijn in de raad. Verder moet een fractieassistent voldoen aan de eisen die de Gemeentewet stelt in art. 10 (ingezetene van de gemeente, minstens 18 jaar, enz.) en art. 13 (geen onverenigbare functies).
Bezwaren tegen fora
In november 2006 besloten enkele raadsfracties uit de gemeenteraad van Purmerend een verzoek bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) in te dienen tot vernietiging van het besluit van de gemeenteraad om raadsfora in te stellen. Ze vonden dat het besluit dat de raad had genomen, het vaststellen van de het ‘Reglement van orde voor de raadsfora’, in strijd was met de Gemeentewet. Omdat de fora geen voorzitter uit de raad hadden, was het besluit om op deze manier raadsfora in te stellen in strijd met art. 82 Gemw. De fracties vonden dat als een overheidsorgaan als de gemeenteraad zich niet aan de wet houdt, deze het functioneren van de democratie ondermijnt.
Een andere reden om het besluit van de raad voor vernietiging voor te dragen was dat de deelnemers aan de vergaderingen, de raadsleden en fractieassistenten, geen immuniteit genieten tegen rechtsvervolging voor hun uitspraken. Een raadslid kan niet vervolgd worden voor uitspraken die hij tijdens een raadsvergadering doet (art. 22 Gemw). Omdat de raadsfora niet onder de Gemeentewet vallen, geldt de strafrechtelijke immuniteit niet voor de leden van de fora. Volgens de bezwaarmakende fracties is het “essentieel voor het functioneren van de democratie dat deelnemers aan een vergadering datgene kunnen zeggen wat ze nodig vinden zonder vrees voor vervolging.” Volgens art. 268 Gemw kan een besluit van de raad bij koninklijk besluit worden vernietigd, bijvoorbeeld als een raadsbesluit in strijd met de wet is. De raad dient dan vervolgens een nieuw besluit te nemen, waarbij het koninklijk besluit in acht moet worden genomen (art. 281 Gemw).
Eerste reactie ministerie van BZK
In april 2007 ontving de raad een reactie van het ministerie van BZK. De minister van BZK, mevrouw G. ter Horst, zag geen aanleiding om het besluit van de gemeente Purmerend direct voor schorsing of vernietiging voor te dragen bij de Kroon, maar vond wel dat de raad de status van de raadsfora moest herzien en het Reglement van orde voor de fora moest heroverwegen. De reden hiervan was dat de fora een “buitenwettelijk karakter” hebben gezien het feit ze niet voldoen aan de eisen van art. 82 Gemw. Ook ontbreekt volgens de minister de door de Gemeentewet geboden bescherming, zoals de onschendbaarheid van de leden van de fora (art. 22 Gemw), het recht op geheime vergaderingen (art. 23 lid 3 Gemw) en om de leden geheimhouding op te leggen (art. 25 lid 1 Gemw).
De Purmerendse gemeenteraad baseerde haar besluit op de eerste zin van art. 82 lid 1 Gemw. Deze bepaalt dat de raad een raadscommissie kan instellen die de besluitvorming van de raad voorbereidt. De raad heeft deze kan-bepaling opgevat als een mogelijkheid om de raad voor te bereiden door middel van een raadscommissie. Als de raad geen raadscommissie instelt, kan de raad ook een ander orgaan instellen om de raadsvergadering voor te bereiden. De minister zegt echter dat de betekenis van het woord kan gezien moet worden als niet-verplichtend. Ook uit kamerstukken blijkt dat als de raad geen commissies instelt, alle stukken plenair behandeld dienen te worden, oftewel met een voltallige raad. Als de raad kiest voor de instelling van commissies ter voorbereiding van zijn besluitvorming, moet deze ingericht worden aan de hand van art. 82 Gemw, dus met een voorzitter uit de raad zelf.
Volgens de minister is het vanzelfsprekend dat gemeenten de Gemeentewet volgen bij het instellen van commissies. Dit vraagstuk is bij het ministerie dan ook nooit eerder aan de orde gekomen. Daarom liet de minister het aan de raad zelf over om het reglement van orde van de raad te herzien in plaats van het besluit voor te dragen voor schorsing of vernietiging.
Tweede reactie ministerie van BZK
Toch was de raad niet van plan om het reglement van orde aan te passen aan de Gemeentewet, en dus zonden de eerder genoemde raadsfracties in juni 2008 opnieuw een brief naar het ministerie van BZK om het besluit om de raadsfora in te stellen voor te dragen voor vernietiging. De staatssecretaris van BZK, mevrouw A. Bijleveld, vond dat de argumenten die genoemd zijn in de vorige brief van het ministerie nog steeds steekhoudend zijn. De raadsfora zijn niet legitiem, omdat zij niet voldoen aan de in de Gemeentewet gestelde eisen. Verder wijst de staatssecretaris dit keer op de taken van de externe voorzitter. De voorzitter van een raadsforum of raadscommissie draagt actief bij aan de agendavorming van de vergadering. De forumvoorzitter heeft volgens de staatssecretaris dus de mogelijkheid “om de discussie en de besluitvorming in geval van voorbereiding van de raadsvergadering te sturen”. Zij vindt deze invloed dusdanig groot dat de voorzitter van het forum een democratische legitimatie moet hebben, oftewel moet zijn gekozen door het volk. Een externe voorzitter is benoemd door het Presidium (dagelijks bestuur van de raad) en is daarmee niet gekozen door het volk.
Voordracht tot vernietiging
De staatssecretaris wil het besluit om raadsfora in te stellen alsnog voordragen voor vernietiging door de Kroon. Wel heeft ze de gemeenteraad tot 1 maart 2009 de gelegenheid gegeven om in overleg te treden over het voornemen van de staatssecretaris. De staatssecretaris gaf de raad hierbij twee opties: of het reglement van orde voor de raadsfora wordt zó aangepast dat een forum niet meer de raadsvergadering voorbereidt. Hiermee is het raadsforum niet meer een vergadering in de zin van art. 82 Gemw. Als dit niet haalbaar is, moeten weer raadsleden als voorzitter aangewezen worden en moet het reglement van orde zo worden aangepast dat het voldoet aan art. 82 lid 3 van de Gemeentewet.
Oplossing gemeenteraad
Tijdens een overleg tussen alle fractievoorzitters en de griffier eind januari 2009 is het besluit genomen om de laatste keuze van de staatssecretaris uit te voeren. De drie raadsfora krijgen een voorzitter uit de raad , die de agenda van de raad voorbereidt en die de vergaderingen voorzit. Het voorzitten van vergaderingen blijft echter beperkt tot het openen en het sluiten van de vergaderingen. Direct na het openen van de forumvergaderingen zal de voorzitter het gesprek laten leiden door een onafhankelijke gespreksleider. Deze gespreksleiders waren tot januari 2009 de externe forumvoorzitters. Met deze maatregel hoopt de gemeenteraad dat de raadsfora alsnog voldoen aan de in de Gemeentewet gestelde eisen.
Andere gemeenten
Ook andere gemeenten experimenteren met nieuwe vormen van vergaderen. In Almere hanteren ze vanaf 2004 zogenoemde politieke markten. Het stelsel van commissievergaderingen en raadsvergaderingen is hier afgeschaft. De raadsleden komen elke donderdag bijeen en bespreken de punten die op dat moment aan de orde zijn. Het begin van de avond staat in het teken van voorbereiden van de besluitvorming. In allerlei ruimten op het stadhuis vinden verschillende kleine commissievergaderingen plaats. Raadsleden zijn voor burgers makkelijk te benaderen als zij van de ene naar de andere vergadering lopen. “Ontmoeten en elkaar gemakkelijk aanspreken is een belangrijk onderdeel van de Politieke Markt”, zegt de gemeente Almere. In de wandelgangen kun je als burger of als organisatie de raadsleden overtuigen van een bepaald standpunt, vóórdat ze er een besluit over nemen. De punten die aan het begin van de avond voorbereid zijn, worden aan het eind van de avond afgerond in een plenaire bijeenkomst. Daar worden de besluiten genomen door de gemeenteraad.
Het voordeel van dit systeem is dat er tijdens de besluitvormende fase (plenaire gedeelte aan het eind van de avond) alleen de discussiepunten nog besproken worden. Er wordt niet meer diep ingegaan op de punten. Slechts de tegenstellingen komen naar voren. In het plenaire debat worden de tegenstanders overtuigd om toch vóór het voorstel te stemmen en worden alleen die argumenten genoemd die strijdig met elkaar zijn. Ook gemeenten als Haarlemmermeer en Apeldoorn hebben dergelijke politieke markten ingesteld. In Purmerend wordt voorlopig het stelsel van raadsfora aangehouden, maar dan met een voorzitter uit de raad.
Hervorming art. 82 Gemeentewet
Eind februari 2009 heeft de raad drie commissievoorzitters en twee plaatsvervangende voorzitters benoemd vanuit de gemeenteraad. Zij zijn, nadat zij klaargestoomd zijn voor het voorzittersschap, in april in functie getreden. De vraag is hoe lang art. 82 van de Gemeentewet in deze vorm in stand moet blijven. Volgens het ministerie van BZK voldoet dit wetsartikel nog steeds aan de huidige normen. De voorzitter van de commissie die de raadsvergadering voorbereidt, moet een raadslid zijn en niet iemand van ‘buiten’. Maar als gemeenten hun vergaderingen efficiënter willen laten verlopen, bestaat de kans dat ook zij gaan twijfelen aan dit wetsartikel.
Ook organisaties als Gemeenteraad.nl beginnen te twijfelen aan de stikte wijze van het hanteren van artikel 82 Gemeentewet, die alleen regels stelt omtrent commissies en niet rond politieke markten, carrousels en fora. In een brief in de Tweede Kamer roepen zij dan ook op om “de alternatieve modellen dezelfde positie te geven als de raadscommissies ex artikel 82 Gemeentewet.”
Evan Persijn